1.
L’inquadramento del servizio di manutenzione
Il
servizio di manutenzione degli immobili, nella prassi, include molteplici
prestazioni, tra cui lo svolgimento di servizi in senso proprio (ad esempio, le
attività di coordinamento degli interventi, la conduzione e la gestione degli
impianti) e altre attività che, nei limiti che saranno precisati nel prosieguo,
sono qualificate come lavori (ad esempio, gli interventi di riparazione o di
sostituzione degli impianti).
Per
procedere al corretto inquadramento dell’appalto è necessario, in primo luogo,
fare riferimento alla disciplina dei contratti misti, di cui all’art. 14 del
decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 recante il Codice dei Contratti
pubblici (nel prosieguo, "Codice"). Secondo la citata norma, qualora
il contratto preveda lo svolgimento di attività miste (comprendenti lavori e/o servizi
e/o forniture), il negozio giuridico deve essere assoggettato alla disciplina
unitaria del contratto prevalente.
In
applicazione di tale principio, il comma 2, lett. c), dell’art. 14 del Codice
recita come segue: « Un contratto pubblico avente per oggetto dei servizi di
cui all’allegato II e che preveda attività ai sensi dell’allegato I solo a
titolo accessorio rispetto all’oggetto principale del contratto è considerato
un appalto pubblico di servizi». Il comma 3 dell’art. 14 prosegue poi
affermando che «ai fini dell’applicazione del comma 2, l’oggetto principale del
contratto è costituito dai lavori se l’importo dei lavori assume rilievo
superiore al cinquanta per cento, salvo che, secondo le caratteristiche
specifiche dell’appalto, i lavori abbiano carattere meramente accessorio
rispetto ai servizi o alle forniture, che costituiscano l’oggetto principale
del contratto».
In
linea con il criterio sostanzialistico di derivazione comunitaria (1), la
disposizione richiamata prevede, pertanto, che se l’oggetto principale del
contratto è costituito da servizi e i lavori, benché di valore economico
superiore al 50%, assumono carattere meramente accessorio, l’appalto sarà
inquadrato come appalto di servizi.
In
concreto, si può quindi affermare che, se l’obiettivo della stazione appaltante
è la gestione e la manutenzione dell’immobile per un certo periodo di tempo e
tra gli interventi programmati sono previste anche delle lavorazioni,
all’esclusivo scopo, tuttavia, di mantenere in efficienza l’edificio e/o gli
impianti in esso presenti, l’attività funzionalmente prevalente sarà quella del
servizio; viceversa, se l’obiettivo della stazione appaltante è quello di
effettuare uno o più interventi puntuali e definiti di manutenzione,
ristrutturazione e/o riparazione, come ad esempio, il rifacimento di una
facciata, la tinteggiatura delle pareti interne o la sostituzione/riparazione
di un dato impianto, l’oggetto sarà l’esecuzione dei lavori.
Si
ricorda, inoltre, che ai sensi del comma 4, dell’art. 14, del Codice,
l’affidamento di un contratto misto non deve avere come conseguenza quello di
limitare o escludere l’applicazione delle norme comunitarie relative ai singoli
settori dei lavori, servizi o forniture, anche se non costituiscono l’oggetto
principale del contratto, ovvero di limitare o distorcere la concorrenza.
In
applicazione di tale principio, pertanto, non può consentirsi che in un appalto
misto i lavori figurino come oggetto principale del contratto nonostante siano
funzionalmente (ed economicamente) poco rilevanti rispetto ai servizi, al solo
fine di poter sfruttare le procedure semplificate che, per i lavori, sono
ammesse per importi fino 5.186.000 di euro (contro i 207.000 dei servizi).
Resta
ferma, in ogni caso, la disciplina in tema di qualificazione degli appalti
misti di cui all’art. 15 del Codice, in base alla quale l’operatore economico
che concorre alla procedura di affidamento deve possedere i requisiti di
qualificazione e capacità prescritti per ciascuna prestazione di lavori,
servizi, forniture prevista dal contratto.
1.1 I criteri
per la distinzione tra servizi e lavori
L’art.
3, comma 1, lett. n), del d.p.r. 5 ottobre 2010, n. 207, recante il Regolamento
di esecuzione ed attuazione del Codice (nel proseguo, "Regolamento"),
definisce la manutenzione come « la combinazione di tutte le azioni tecniche,
specialistiche ed amministrative, incluse le azioni di supervisione, volte a
mantenere o a riportare un’opera o un impianto nella condizione di svolgere la
funzione prevista dal provvedimento di approvazione del progetto».
Secondo
tale definizione, la manutenzione degli immobili si caratterizza per la
presenza di un insieme di azioni eterogenee, che possono essere distinte in due
macro-categorie: attività a carattere "gestionale" ed attività a
carattere "operativo". Le attività a carattere gestionale -
ascrivibili a quelle definite «amministrative» e di «supervisione» - sono
quelle indirizzate al governo di tutto il sistema manutentivo e sono, di
regola, articolate in sotto-attività, quali: la pianificazione e la gestione
degli interventi; il presidio e i controlli finalizzati alla verifica dello
stato dei beni e degli impianti; la registrazione delle anomalie e dei guasti
riscontrati; la reportistica periodica al committente. Le attività a carattere
operativo - rientranti, cioè, tra quelle definite dal Regolamento come
«tecniche» e «specialistiche» - sono, invece, i veri e propri interventi
diretti sull’immobile, tesi al buon funzionamento, alla conservazione o al
ripristino delle funzioni dei beni e degli impianti. Tra queste attività
possono rientrare, ad esempio, la conduzione dell’immobile e degli impianti
gli, interventi di manutenzione programmata, di riparazione dei guasti, ecc...
.
Il
corretto inquadramento di tali attività come servizi o lavori rappresenta,
spesso, uno degli aspetti più problematici nell’impostazione di una gara di
manutenzione degli immobili.
La
questione sorge anche il relazione a quanto previsto dall’art. 3, comma 8, del
Codice e dall’allegato A del Regolamento, in base ai quali i lavori
comprendono, tra l’altro, le attività di manutenzione di opere (2).
Sul
punto, sia la soppressa Avcp che la giurisprudenza hanno osservato come il
concetto di "manutenzione" rientri nell’ambito dei lavori pubblici
qualora l’attività dell’appaltatore comporti un’azione prevalente ed essenziale
di modificazione della realtà fisica (c.d. quid novi) che prevede
l’utilizzazione, la manipolazione e l’installazione di materiali aggiuntivi e
sostitutivi non inconsistenti sul piano strutturale e funzionale (cfr. pareri
di precontenzioso dell’Avcp del 13 giugno 2008, n. 184, del 21 maggio 2008, n.
151, del 3 ottobre, 2007, n. 55). Viceversa, qualora tali azioni non si
traducano in una essenziale/significativa modificazione dello stato fisico del
bene, l’attività si configura come prestazione di servizi (3).
In
base a tale logica, sono da ascrivere alla sfera dei servizi le attività
«amministrative» e di «supervisione» richiamate dall’art. 3, comma 1, lett. n),
del Regolamento quali, ad esempio, la gestione, la pianificazione, il
coordinamento degli interventi, nonché alcune azioni «tecniche» e
«specialistiche», quali la conduzione degli impianti e gli interventi di
manutenzione che non comportano una modificazione della realtà fisica nel senso
poc’anzi indicato.
Indicazioni
operative per la corretta distinzione servizi/lavori
Ai
fini di una corretta applicazione del criterio del quid novi, è indispensabile
che la stazione appaltante effettui un’attenta analisi della tipologia dei
singoli interventi da eseguire. Qualora da tale analisi emerga la necessità di
effettuare attività/lavorazioni che comportano una modificazione dello stato
fisico dei beni/impianti, è necessario che la documentazione di gara preveda il
possesso dei requisiti di qualificazione previsti dal Codice e dal Regolamento
per lo svolgimento delle stesse.
Al
fine di evidenziare nel bando i servizi e i lavori da eseguire, si dovrà
predisporre una tabella che specifichi analiticamente le diverse tipologie di
attività, indicando per ciascuna di esse:
-
la classificazione (se servizi o lavori);
-
l’importo complessivo di tale attività;
-
la qualificazione, certificazione, abilitazione ed ogni altra tipologia di
requisito richiesta dalla normativa vigente per la sua esecuzione;
-
le modalità di pagamento del corrispettivo (a corpo, a canone, a misura, ecc.).
2. La
programmazione del servizio
L’attività
di programmazione è fondamentale per una buona gestione del servizio e, di
conseguenza, per la stessa conservazione degli immobili a cui l’appalto è
finalizzato. In merito è stato evidenziato come la necessità di considerare
l’intero ciclo dell’appalto si impone soprattutto con riferimento ai servizi di
gestione dei patrimoni pubblici, riguardo ai quali la progettazione, spesso,
risente di un approccio tradizionalmente focalizzato sulla realizzazione di
interventi e di una frammentaria visione del processo di gestione dei servizi
(cfr. determinazione Avcp del 6 novembre 2013, n. 5).
Le
stazioni appaltanti, ciò nonostante, anche per ragioni legate alle difficoltà
di assumere impegni economici pluriennali, preferiscono, talvolta, realizzare
singoli affidamenti per interventi c.d. "a rottura" o "a
guasto", che mirano, principalmente, a riparare i beni oggetto di guasto o
malfunzionamento.
La
frammentarietà degli interventi, tuttavia, può costituire un costo aggiuntivo
per l’amministrazione (conseguente, ad esempio, all’aggravarsi dei
deterioramenti e alla perdita di funzionalità dei beni, all’eccessiva
ripetizione delle procedure di affidamento) e comportare inefficienze sul piano
amministrativo-gestionale (4).
In
linea con le indicazioni fornite nella determinazione Avcp n. 5/2013, si
ritiene, quindi, che la c.d. "manutenzione programmata" sia, in
generale, la strategia più rispondente agli obiettivi di mantenimento di una
struttura edilizia in piena efficienza e di conservazione del suo valore
economico nel tempo anche se, come si vedrà nel successivo paragrafo, la buona
conduzione dell’immobile (sempre in un’ottica di gestione e programmazione del
servizio), non esclude, a priori, forme di intervento a guasto.
Si
evidenza che la logica della manutenzione programmata trova fondato riscontro
anche nelle previsioni del Codice e del Regolamento in tema di piano della
manutenzione. L’art. 93, comma 5, del Codice, in materia di livelli e contenuti
della progettazione, prevede, infatti, che «[...] il progetto esecutivo deve
essere altresì corredato da apposito piano di manutenzione dell’opera e delle
sue parti da redigersi nei termini, con le modalità, i contenuti, i tempi e la
gradualità stabiliti dal regolamento di cui all’articolo 5».
L’art.
38 del Regolamento definisce il piano di manutenzione come «[...] il documento
complementare al progetto esecutivo (5) che prevede, pianifica e programma,
tenendo conto degli elaborati progettuali esecutivi effettivamente realizzati,
l’attività di manutenzione dell’intervento al fine di mantenerne nel tempo la
funzionalità, le caratteristiche di qualità, l’efficienza e il valore
economico». La medesima norma definisce anche i contenuti del piano di
manutenzione, e, in particolare, prevede che esso comprenda tre documenti
operativi: il manuale d’uso, il manuale di manutenzione e il programma di
manutenzione.
Il
manuale di manutenzione si riferisce alla manutenzione delle parti
significative del bene e, in particolare, degli impianti tecnologici (6): esso
fornisce, in relazione alle diverse unità tecnologiche, alle caratteristiche
dei materiali o dei componenti interessati, le indicazioni necessarie per la corretta
manutenzione e per il ricorso ai centri di assistenza o di servizio.
È
evidente, dunque, come il legislatore, attraverso una specifica disciplina
normativa, abbia voluto rendere cogente la necessità di prevedere, pianificare
e programmare l’attività di manutenzione, al fine di mantenere nel tempo la
funzionalità, le caratteristiche di qualità, l’efficienza ed il valore
economico dei beni realizzati.
Ne
deriva che l’attività di manutenzione di una struttura edilizia e delle sue
parti non può prescindere dai contenuti dell’apposito piano di manutenzione.
Ad
esempio, con riferimento agli impianti tecnologici, a norma del comma 6 del
suddetto art. 38 del Regolamento, il manuale di manutenzione deve riportare una
serie di informazioni estremamente utili per l’amministrazione, quali la
descrizione delle risorse necessarie per l’intervento manutentivo, le anomalie
riscontrabili, le manutenzioni eseguibili direttamente dall’utente, le
manutenzioni da eseguire a cura di personale specializzato ecc.. Tali informazioni
permettono all’amministrazione di poter ottimizzare la gestione del servizio,
svolgendo in autonomia e con risparmi di costo gli interventi che il manuale
indica come eseguibili direttamente dall’utente ed esternalizzando, invece,
tutti quelli che richiedono una particolare competenza o specializzazione.
L’individuazione
delle anomalie per ciascun impianto tecnologico è un’informazione essenziale
che consente di stabilire i cicli di controllo necessari per rilevare
l’eventuale insorgenza di malfunzionamenti e guasti. Inoltre, la descrizione
delle risorse necessarie per gli interventi di manutenzione costituisce una
base informativa fondamentale per stimare il costo della manutenzione, in
particolar modo il costo della manodopera, e per costruire correttamente la
base d’asta per l’affidamento del contratto.
Indicazioni
operative sull’affidamento del servizio di manutenzione programmata
Alla
luce delle considerazioni svolte, si ritiene ottimale porre a base di gara il
piano di manutenzione delle opere/impianti e richiedere ai concorrenti di
proporre soluzioni migliorative rispetto a quanto in esso indicato. In assenza
di un piano di manutenzione (o di un piano adeguato), la stazione appaltante
dovrebbe richiedere ai concorrenti lo sviluppo (o il completamento) del piano
di manutenzione stesso.
3. Le modalità
di svolgimento del servizio
In
allegato al presente documento (all. n. 4), viene fornita una rappresentazione
di quello che può essere chiamato il "quadro logico" di un servizio di
manutenzione, ovvero uno schema delle possibili attività connesse alla
manutenzione degli immobili. Tale quadro, ricostruito sulla base delle diverse
prassi di acquisto, è finalizzato a fornire alle stazioni appaltanti uno
strumento metodologico per inquadrare le varie attività di manutenzione.
Secondo
un quadro logico-sistematico le attività di manutenzione possono essere
suddivise come segue:
1.
attività di controllo: quali verifiche/letture periodiche a vista, pulizia di
parti e componenti, ecc.;
2.
attività di gestione/conduzione: quali variazioni del funzionamento degli
impianti/locali, regolazione delle temperature di climatizzazione, ecc.;
3.
manutenzione programmata, ovvero interventi di sostituzione di
parti/consumabili (es. cambio filtri condizionatori, sostituzione periodica
componenti caldaie, ecc.);
4.
manutenzione predittiva (o su condizione), ovvero interventi di manutenzione
effettuati a seguito del verificarsi di eventi che fanno presumere un possibile
guasto;
5.
manutenzione a richiesta/guasto, ovvero interventi a seguito di rottura o
anomalie non prevedibili ex ante;
6.
manutenzione migliorativa, ovvero interventi di miglioramento delle prestazioni
dei beni (es. incremento potenza termica impianti di riscaldamento, adeguamenti
normativi, ecc.);
7.
lavori di adeguamento/rifacimento (es. rifacimento facciate esterne,
sostituzione/ammodernamento impianti, ecc.).
Si
precisa che la programmazione della manutenzione non esclude a priori modalità
di intervento a guasto. Infatti, anche a fronte di una puntuale programmazione
del servizio non può escludersi il verificarsi di guasti o anomalie non
preventivabili.
Secondo
le caratteristiche delle strutture e degli impianti, l’amministrazione,
pertanto, potrà adottare una combinazione di attività che prevedono la
manutenzione programmata, quella predittiva e quella a guasto.
Particolare
attenzione, tuttavia, dovrà essere riposta nella scelta dell’uno o dell’altro
approccio. In merito, fermo restando che indicazioni in tal senso dovrebbero
essere contenute nel piano di manutenzione, appare ragionevole applicare la
manutenzione programmata in tutti i casi in cui sia possibile prevedere, con
elevata precisione, i livelli di usura (e quindi la frequenza del guasto) o nei
casi in cui, a prescindere dallo stato di usura, sia necessario un controllo
periodico fisso (ad esempio, quando questo è imposto da prescrizioni di legge).
La manutenzione a guasto è più adatta, invece, in tutti i casi in cui non sia
possibile individuare la frequenza del guasto e quindi programmare gli
interventi. In generale, a seconda delle esigenze, la manutenzione potrà
prevedere una o più tipologie di intervento tra quelle sopra indicate. Le
difficoltà dell’amministrazione di prevedere quando sarà necessario effettuare gli
interventi (salvo che non siano già parte della programmazione), portano a
ritenere opportuna la predisposizione di procedure di affidamento ad-hoc nel
momento in cui si verifica l’esigenza manutentiva in ordine gli interventi di
cui ai punti sub 6) e 7).
Indicazioni
operative sulle tipologie di manutenzione da includere nel contratto
Un
contratto teso alla conservazione della funzionalità e del valore dei beni nel
tempo dovrebbe includere le prime cinque attività: controllo, gestione,
manutenzione programmata, manutenzione predittiva e manutenzione a guasto.
4. L’anagrafica
tecnica e le informazioni da inserire nella documentazione di gara
Uno
degli aspetti cruciali per il buon esito di una procedura di affidamento
consiste nell’identificare in modo preciso gli impianti/strutture oggetto di
manutenzione. A tale fine, il primo step da seguire è la rilevazione dei dati
sulla consistenza e sulle caratteristiche tecniche del patrimonio immobiliare
ed impiantistico dell’amministrazione, ovvero la costituzione e l’alimentazione
della c.d. "anagrafica tecnica". A tale riguardo, è importante che
l’amministrazione sia dotata di database o archivi, nei quali siano contenute
le informazioni sugli ambienti presenti nelle proprie strutture. In proposito, negli
allegati nn.1-4 si illustra un esempio di come un database/archivio potrebbe
essere concepito in relazione alla manutenzione di un complesso universitario
(7). L’allegato n. 1, denominato «Database patrimonio», riporta
un’esemplificazione di dati relativi al patrimonio immobiliare
dell’amministrazione, nel quale è descritto il contenuto strutturale ed
impiantistico di ciascun edificio/unità immobiliare (8).
Nell’allegato
n. 2, denominato «Database caratteristiche dei beni», sono descritte le
caratteristiche delle varie tipologie di strutture, impianti e dotazioni
riportate nel Database patrimonio (9); L’allegato n. 3, denominato «Database
descrizione lavorazioni», contiene infine, un esempio di legenda delle varie
attività di manutenzione richieste dalla stazione appaltante, che sono poi
specificate nell’allegato 4. In particolare, nell’allegato n. 3 è inserito un
esempio di descrizione delle varie attività di manutenzione per ciascuna
bene/opera/impianto (10).
In
sintesi, deve ritenersi che, solo dopo aver acquisito la disponibilità dei dati
sulla consistenza dell’immobile ed aver individuato le varie attività che
potrebbero rientrare nel servizio di manutenzione, l’amministrazione è in grado
di definire le prestazioni da includere nell’oggetto del contratto e, quindi,
di stabilire il fabbisogno manutentivo in relazione al proprio patrimonio,
l’importo a base d’asta e i requisiti di capacità economico-finanziaria e
tecnico-organizzativa per l’ammissione alla gara.
L’esito
di tale operazione è esemplificato nell’allegato n. 4, denominato «Scheda
attività», nel quale sono riportate le attività di manutenzione riferite ad
un’aula del complesso universitario definito con le schede esemplificative
precedenti. Nell’allegato in esame è riportato un esempio, per ciascuna
tipologia di opera/impianto, di attività di manutenzione, con la suddivisione
della stessa secondo il quadro logico: controllo, conduzione, manutenzione
programmata, manutenzione predittiva, interventi a guasto (11).
È
necessario che le informazioni sulle consistenze patrimoniali ed impiantistiche
(di cui agli esempi elementari degli allegati nn. 1-2), assieme agli altri
documenti potenzialmente utili, quali planimetrie degli edifici o le schede
relative ai servizi inclusi nell’appalto (di cui gli esempi degli allegati nn.
3-4) siano riportate nella documentazione di gara al fine di permettere a tutti
i potenziali concorrenti di conoscere le esatte dimensioni, la natura e le
caratteristiche dei beni oggetto del servizio.
Si
ritiene che tra queste informazioni dovrebbe figurare anche lo stato
manutentivo dei beni e degli impianti, concernente, ad esempio, eventuali
interventi recenti di ristrutturazione, rifacimento o sostituzione di parti e
componenti, che possono essere utili al concorrente per formulare un’offerta
consapevole.
Infine,
poiché l’oggetto del contratto ha una stretta e diretta relazione con degli
organismi edilizi, appare ragionevole prevedere, nel bando di gara, l’obbligo
del sopralluogo. Come evidenziato dall’Avcp nella determinazione n. 4/2012 e
come previsto anche per i servizi di pulizia (cfr. bando-tipo Avcp n. 1/2014),
infatti, la visione dei luoghi, in questo tipo di contratto appare fondamentale
poiché permette agli operatori economici di acquisire la piena consapevolezza
circa il servizio da svolgere e l’offerta da presentare, nonché a prevenire
eventuali contestazioni in fase esecutiva.
Indicazioni
operative sulle informazioni da inserire nella documentazione di gara
Alla
luce delle considerazioni svolte, al fine di permettere ai concorrenti di
presentare offerte consapevoli, si ritiene necessario che nella documentazione
di gara siano contenute le informazioni di cui alle tabelle 1-4 in allegato,
comprendenti anche le informazioni sullo stato manutentivo dei beni, nelle
quali siano specificate, analiticamente, le modalità, i tempi e i luoghi di
svolgimento delle diverse tipologie di attività.
5. L’analisi del
mercato
Come
descritto nei paragrafi precedenti, l’oggetto del servizio di manutenzione varia
a seconda delle specifiche esigenze della singola amministrazione e può
includere prestazioni di diversa natura.
Nel
settore sanitario, ad esempio, non è infrequente che venga posta a base di gara
la manutenzione di singoli impianti, come gli elevatori. Altre volte, invece,
la manutenzione comprende servizi integrati, che possono riguardare anche le
apparecchiature mediche, per le quali è richiesta la dimostrazione di specifici
requisiti di professionalità/esperienza. Tuttavia, affinché l’esigenza di integrazione
dei servizi non si traduca in una immotivata restrizione di accesso al mercato,
è necessario che l’amministrazione effettui un’attenta analisi/indagine del
mercato, al fine di acquisire informazioni in ordine al numero e alla tipologia
agli operatori economici in grado di partecipare alla gara. Ciò, naturalmente,
vale anche per i settori diversi da quello sanitario.
Al
riguardo occorre analizzare, innanzitutto, le informazioni già possesso
dell’amministrazione, a partire da quelle relative ai soggetti partecipanti e/o
aggiudicatari di procedure analoghe svolte in precedenza, anche in relazione
alle condizioni tecnico-economiche proposte.
Informazioni
sui potenziali concorrenti potrebbero anche essere richieste a quelle
amministrazioni che hanno espletato recentemente procedure di gara simili, per
tipologia ed importo.
Per
molte amministrazioni come i Comuni, le Università, i Ministeri o altri enti
pubblici, l’acquisizione di tali informazioni potrebbe avvenire con il supporto
della centrale di committenza della Regione di riferimento (qualora istituita)
o di altre centrali o soggetti che hanno espletato procedure di gara in forma
aggregata, i quali, avendo attivato convenzioni o altri strumenti di
aggregazione degli acquisti, potrebbero disporre di dati di mercato molto utili
per la predisposizione della gara.
Informazioni
sul mercato potrebbero essere acquisite, altresì, dalle associazioni di
categoria rappresentative delle imprese operanti nello specifico del settore.
5.1. Il grado
d’integrazione dei servizi e la suddivisione in lotti
La
decisione di porre in gara un appalto integrato di gestione e manutenzione di
più impianti/strutture ovvero di singoli impianti deve rispondere, oltre che
alle esigenze dell’amministrazione, anche ad un’attenta analisi delle
caratteristiche del mercato di riferimento.
Ad
esempio, depone a favore del servizio integrato, a parità di altre condizioni,
l’esistenza nel mercato di una pluralità di operatori economici (che possano
eventualmente riunirsi in raggruppamento, consorzio o aggregazione di rete) in
grado di rispondere ai requisiti minimi richiesti.
Viceversa,
qualora l’integrazione (in relazione alle dimensioni, varietà, specialità e
complessità delle prestazioni richieste nel bando) determini una restrizione
significativa del numero dei potenziali concorrenti, tale da poter
compromettere lo sviluppo di un adeguato livello di concorrenza in gara, sarà
opportuna un’impostazione di gara differente, ad esempio, tramite l’affidamento
separato dei servizi che richiedono una particolare specializzazione (12),
ovvero la suddivisione degli stessi in lotti funzionali nell’ambito della
medesima gara ai sensi dell’art. 2, comma 1-bis, del Codice.
Si
noti che la possibilità di suddividere in lotti funzionali può essere
accompagnata da ulteriori misure volte a promuovere la partecipazione delle
imprese di minori dimensioni e contenere i rischi di gestione dei contratti; in
presenza di un numero molto elevato di lotti, ad esempio di tipo geografico,
può essere utile valutare l’opportunità di porre un limite al numero di lotti
che possono essere assegnati ad uno stesso concorrente (13). Tale limite, se
ben calibrato (tenendo opportunamente conto del numero, della natura e della
dimensione dei lotti e dei potenziali concorrenti per ciascun lotto), può
favorire la concorrenza e incoraggiare la partecipazione delle imprese,
soprattutto di quelle medio-piccole e di recente costituzione, che potrebbero
essere incentivate a partecipare alla gara (e a presentare offerte vantaggiose).
Una
scelta di tal genere, tuttavia, va ponderata sia in relazione alle concrete
possibilità di aumento della partecipazione e, quindi, al vantaggio derivante
dal maggior confronto concorrenziale in gara, sia in rapporto a possibili
diseconomie; infatti, qualora un concorrente risulti vincitore di un numero di
lotti superiore al massimo previsto nel bando di gara, la stazione appaltante
dovrà riassegnare i lotti in "eccesso" al concorrente che segue in
graduatoria e quindi a condizioni meno vantaggiose (14).
Nella
scelta di affidare un unico contratto di servizi integrati in luogo di diversi
contratti separati ovvero di procedere mediante suddivisione in lotti, infine,
possono rilevare ulteriori fattori, quali, ad esempio, la qualità delle prestazioni,
che potrebbe essere compromessa nel caso dell’eccessiva concentrazione di
attività in capo ad un solo soggetto - elemento che spinge verso l’affidamento
separato dei servizi - ovvero le potenziali economie di scala e/o di gestione
nella gestione dei rapporti contrattuali che, viceversa, suggeriscono
l’affidamento ad un unico contraente.
Nella
decisione, inoltre, deve tenersi conto del fatto che laddove il contratto
preveda molti servizi eterogenei, in particolar modo, nel caso limite del
global service, la complessità di gestione e di coordinamento delle attività
può crescere considerevolmente nel caso di contraenti aventi identità
plurisoggettiva (come, ad esempio, i raggruppamenti temporanei) composti da un
numero elevato di imprese.
6. I requisiti
speciali di partecipazione
In
tema di requisiti di speciali di partecipazione, occorre fare riferimento ai
requisiti d’idoneità professionale e capacità economico-finanziaria e
tecnico-organizzativa di cui agli artt. 41 e 42 del Codice, salvo verificare,
nel rispetto di quanto prescritto dall’art. 15 del Codice, le modalità di
dimostrazione degli stessi per le attività accessorie inquadrate come lavori.
Riguardo
all’idoneità professionale, poiché i contratti prevedono, di norma, la
manutenzione di una o più tipologie di impianto, sarà necessario che i
concorrenti siano in possesso di tutte le abilitazioni specifiche per le
singole tipologie di impianti o macchinari come, ad esempio, l’abilitazione
professionale di cui al d.m. 22 gennaio 2008, n. 37. Si precisa, tuttavia che
tale abilitazione costituisce un requisito di esecuzione e non di
partecipazione, in quanto il possesso della medesima abilitazione può essere
comprovato dall’impresa in fase esecutiva, proponendo, come responsabile delle
attività in questione, un tecnico in possesso dei prescritti requisiti (cfr.
Comunicato del Presidente dell’Avcp del 24 giugno 2011).
Per
quanto attiene alla capacità economica, qualora sia richiesto un determinato
fatturato, è indispensabile che lo stesso si riferisca alle sole attività di
servizi e non anche a quelle inquadrate come lavori, in quanto, per le
lavorazioni di importo superiori a 150.000 euro il requisito è assorbito
dall’attestazione SOA, mentre per quelle di importo pari o inferiore a 150.000
euro tale requisito non è previsto (cfr. art. 90 del Regolamento). Sul punto,
si deve ricordare, altresì, che l’art. 41, comma 2, secondo periodo, del
Codice, stabilisce che «sono illegittimi i criteri che fissano, senza congrua
motivazione, limiti di accesso connessi al fatturato». Alla luce di tale
disposizione, è necessario indicare, nella determina a contrarre e/o nel bando,
i motivi della richiesta di un fatturato minimo, che deve in ogni caso, essere
stabilito in relazione alla entità, complessità e specificità dell’appalto, nel
rispetto del principio di proporzionalità (15). Al riguardo, si evidenzia che
l’Avcp e la giurisprudenza hanno più volte affermato come la richiesta di
fatturato relativa al triennio pregresso, qualora superi il doppio dell’importo
a base della gara, debba ritenersi non proporzionata e lesiva della concorrenza
(cfr. deliberazioni Avcp n. 20, 33 e 62 del 2007 e pareri Avcp 59 del 2009 e
95, 19 e 4 del 2010).
In
tema di capacità tecnica, la stazione appaltante dovrà porre particolare attenzione
alla definizione dei servizi analoghi di cui al comma 1, lett. a), dell’art.
42, stabilendo nel modo più preciso possibile i servizi che possono essere
considerati "analoghi" a quelli oggetto di gara. Per ulteriori
approfondimenti sul tema, si rinvia alla determinazione Avcp del 10 ottobre
2012, n. 4.
Infine,
in materia di sicurezza sui luoghi di lavoro, al fine di fornire la maggiori
garanzie ai lavoratori impiegati nello svolgimento del servizio, le stazioni
appaltanti potrebbero valutare l’opportunità di inserire tra le particolari
condizioni di esecuzione cui all’art. 69 del Codice, misure ulteriori rispetto
a quelle previste dal del d.lgs. 9 aprile 2008, n. 81, previa attenta verifica
che tali condizioni non risultino eccessivamente restrittive della concorrenza.
Non si ritiene, invece, opportuno utilizzare tale elemento quale criterio di
valutazione dell’offerta, consentendo all’impresa di offrire un minor livello
di sicurezza in cambio di un prezzo più basso.
6.1. I requisiti
speciali per i lavori
Qualora
tra le prestazioni oggetto del bando siano previste, sia pure a carattere
accessorio, attività qualificate come lavori, in applicazione della disciplina
sui contratti misti, il concorrente dovrà possedere, oltre ai requisiti
previsti per i servizi, anche la qualificazione per i lavori, così come
disciplinata dall’art. 40 del Codice e dagli artt. 60 e seguenti del
Regolamento, ovvero, in caso di appalti di importo superiore a €150.000, un
attestato di qualificazione SOA per la categoria e l’importo corrispondente
alle lavorazioni oggetto dell’appalto (16).
Sebbene
tale soluzione sia pressoché obbligata dal carattere specifico e cogente delle
disposizioni del Codice in materia di qualificazione per l’esecuzione dei
lavori, non sfuggono gli aspetti critici della stessa, laddove si evidenzia il
rischio di una eccessiva rigidità del sistema fondato sull’obbligatorietà
dell’attestato di qualificazione anche nel caso di lavorazioni accessorie, per
le quali la capacità di esecuzione potrebbe essere dimostrata ricorrendo ai
requisiti di cui agli art. 41 e 42 del Codice (fatturato/servizi analoghi ecc.)
(17).
Nel
caso siano previsti lavori accessori è indispensabile che la stazione
appaltante identifichi nel modo più preciso possibile la natura, le
caratteristiche e l’importo delle varie lavorazioni, in modo tale che la
qualificazione che ne deriva sia commisurata all’effettiva entità degli
interventi da realizzare.
In
ordine alla distinzione delle lavorazioni in categorie prevalente e
scorporabile/i, prevista per la qualificazione degli esecutori di lavori
pubblici, si ritiene che tale principio operi anche in un appalto misto
servizi/lavori, come anche la distinzione tra lavorazioni a qualificazione
obbligatoria e non obbligatoria.
7. Il criterio
di aggiudicazione
L’art.
81 del Codice prevede che nei contratti pubblici la migliore offerta è
selezionata con il criterio del prezzo più basso o con il criterio dell’offerta
economicamente più vantaggiosa. La disposizione lascia ampia discrezionalità
alla stazione appaltante in merito al criterio da utilizzare. Tuttavia, come
già chiarito dall’Avcp nelle determinazioni del 24 novembre 2011, n. 7 e del 10
ottobre 2012, n. 4, tale scelta deve essere adottata in funzione degli elementi
oggettivi del contratto e, in ogni caso, dovrà essere finalizzata a valutare le
offerte in condizioni di effettiva concorrenza.
Sebbene,
in talune circostanze, l’affidamento al prezzo più basso può essere una
soluzione idonea per la scelta del contraente (come nel caso di appalti di
valore limitato o nel caso in cui la stazione appaltante sia in grado di
predisporre un progetto accurato e completo), i contratti di manutenzione,
generalmente, presentano una complessità tale che porta a ritenere decisiva,
per la corretta esecuzione delle prestazioni, una competizione volta a
selezionare il concorrente in grado di offrire i più alti livelli di qualità.
Questo aspetto può essere adeguatamente valorizzato attraverso l’individuazione
di uno o più criteri di valutazione tecnica che portino alla selezione della
migliore combinazione prezzo/qualità-organizzazione del servizio.
Si
noti che il criterio del miglior rapporto qualità/prezzo appare centrale anche
per il legislatore comunitario (cfr. artt. 67 e 68 della direttiva 2014/24/UE),
che suggerisce alle stazioni appaltanti di valutare le offerte tenendo conto di
una serie di elementi qualitativi oltre al prezzo, tra cui le caratteristiche
sociali, ambientali e innovative (cfr. considerando 74, 92 e 93, 97, e art. 67
della direttiva).
Anche
nel caso in cui l’offerta sia individuata sulla base del prezzo o del costo, la
direttiva suggerisce di seguire un approccio costo/efficacia, quale il costo
del ciclo di vita, conformemente all’art. 68.
Nei
servizi di manutenzione è quanto mai auspicabile seguire tale approccio; la
valutazione dei costi lungo il ciclo di vita, infatti, è una strategia che
consente di minimizzare i costi:
-
connessi all’utilizzo dei beni (ad es. per consumi di energia e/o altre risorse);
-
relativi al "fine vita", come i costi di raccolta e di riciclo delle
materie utilizzate per la manutenzione;
-
imputabili a esternalità ambientali legate ai prodotti, servizi, a condizione
che il loro valore monetario possa essere determinato e verificato (cfr. art.
68 della direttiva).
Con
riferimento alla valutazione delle offerte economiche, si ritiene che
l’amministrazione debba porre a base di gara un importo a titolo di canone
periodico. Il canone dovrebbe remunerare tutte le attività di manutenzione
previste nel contratto, ivi compresi gli interventi a guasto.
Tuttavia,
se nel contratto sono inclusi interventi a carattere puntuale di esecuzione di
lavori (ad esempio, la tinteggiatura delle pareti, il rifacimento della
pavimentazione o la sostituzione di un dato impianto) è opportuno che il
relativo corrispettivo non sia incluso nel canone periodico ma sia valutato
separatamente, mediante un’offerta a corpo o a misura secondo le disposizioni
dettate in materia dal Codice e dal Regolamento (18).
8. I criteri e
gli strumenti per individuare il miglior rapporto qualità/prezzo
Come
regola generale, si rammenta che i criteri di valutazione tecnica devono essere
collegati all’oggetto dell’appalto e devono essere stabiliti nel rispetto dei
principi di parità di trattamento, non discriminazione, proporzionalità e
trasparenza.
Ai
fini dell’individuazione dell’offerta corrispondente al miglior rapporto
qualità/prezzo, si sottolinea, inoltre, l’importanza di pervenire ad una
corretta ponderazione dei pesi e di effettuare, in sede di impostazione della
procedura, simulazioni di vario tipo prima di adottare la scelta definitiva. Si
ricorda che la ponderazione deve avvenire nel rispetto dei principi di
trasparenza e di proporzionalità di cui all’art. 2, comma 1, del Codice;
pertanto, i criteri/sub-criteri devono essere inseriti nella documentazione di
gara con una formulazione chiara e i pesi/sub-pesi devono riflettere la loro
importanza relativa rispetto agli obiettivi che la stazione appaltante intende
perseguire.
Tra
i possibili criteri di valutazione tecnica potrebbero considerarsi quelli di
seguito indicati.
1.
Anagrafica tecnica. Soprattutto per quelle amministrazioni che non sono dotate
di un database o archivio completo dei dati, può risultare utile valutare le
proposte dei concorrenti in termini di modalità di censimento e acquisizione
delle informazioni; potrebbe, ad esempio, prevedersi la costituzione di
un’anagrafica tecnica dell’immobile, nella quale dovrebbero essere inserite e
aggiornate tutte le informazioni relative al patrimonio immobiliare ed
impiantistico, integrandole con quelle già esistenti. Tra gli aspetti oggetto
di specifica valutazione tecnica potrebbero rientrare, in tal caso, anche il
grado di dettaglio/profondità dei dati che il concorrente si impegna a rilevare
(anche rispetto ad eventuali valori minimi previsti nel contratto).
2.
Soluzioni IT per il governo dei servizi. Si potrebbe richiedere ai concorrenti
di offrire delle soluzioni informatiche (applicazioni, cruscotti, ecc.) per
l’elaborazione/fruizione dei dati sulle consistenze patrimoniali e per il
monitoraggio delle attività che gli stessi concorrenti, in caso di
aggiudicazione, metteranno a disposizione della stazione appaltante. In tal
caso, la qualità della soluzione proposta potrebbe essere valutata in termini
di architettura hardware e software, di prestazioni (scalabilità, portabilità,
livelli di sicurezza, ecc.) e di integrazione con le
infrastrutture/applicazioni già in dotazione della stazione appaltante.
3.
Sistemi di controllo. Può essere utile valutare le proposte dei concorrenti
circa i sistemi/strumenti che essi intendono utilizzare ed istallare
(misuratori, sensori, rilevatori, ecc.) per rilevare alcuni dati/parametri
significativi, quali i consumi energetici o i rischi di guasto.
4.
Organizzazione del servizio. Si potrebbe richiedere ai concorrenti di
illustrare le modalità con cui intendono organizzarsi per lo svolgimento dei
servizi, ad esempio, in termini di strutture, call center, presidi, magazzini
ecc. messi a disposizione del committente, ovvero di dotazione di materiali,
attrezzature, strumentazione. Le proposte potrebbe essere valutate con riguardo
a vari profili, come quelli della ripartizione delle attività in caso di
partecipazione alla gara in forma aggregata (raggruppamento, consorzio,
aggregazione di imprese aderenti al contratto di rete, ecc.) e della gestione
di aspetti specifici, come le emergenze dovute a rotture o a guasti.
5.
Risorse umane dedicate al servizio. Attenzione particolare dovrebbe essere
riposta nella valutazione delle risorse in termini di personale/ore lavorate
che il concorrente intende mettere a disposizione per lo svolgimento del
servizio. Partendo dalla stima delle risorse necessarie e del relativo costo
per lo svolgimento del servizio, la stazione appaltante potrebbe assegnare un
punteggio tecnico all’impiego di risorse aggiuntive/presidi da parte del
concorrente.
6.
Programma operativo delle attività. Si potrebbe richiedere ai concorrenti una
proposta su come si intende programmare il servizio e quali saranno le relative
azioni operative che verranno sviluppate. In tale ambito, potrebbe essere
richiesta una proposta migliorativa su quanto previsto dal piano di
manutenzione e dal relativo programma ivi contenuto. In assenza del suddetto
piano si potrebbe richiedere ai concorrenti l’elaborazione di un piano e di un
programma di manutenzione da rilasciare entro la scadenza del contratto.
Inoltre, potrebbero essere oggetto di valutazione le proposte migliorative rispetto
agli importi-soglia, eventualmente fissati nel capitolato, entro cui gli
interventi a guasto si considerano inclusi nel contratto.
7.
Tempi di intervento. Potrebbero considerarsi proposte migliorative rispetto ad
indicatori di tempestività dei singoli interventi di manutenzione (es. tempi
per il ripristino funzionalità o sostituzione/riparazione degli impianti o dei
beni).
8.
Gestione ambientale e ciclo di vita. Possibilità di richiedere ai concorrenti
proposte per il rispetto dell’ambiente e il contenimento dei consumi
energetici. In tale ambito potrebbero rientrare eventuali criteri connessi alla
valutazione dei costi e all’ottimizzazione delle prestazioni dei beni,
nell’ottica del ciclo di vita.
8.1. Le soglie
di sbarramento e la riparametrazione
Si
evidenzia che qualora la stazione appaltante voglia selezionare offerte aventi
standard qualitativi adeguati può prevedere delle soglie minime per il
punteggio tecnico, per effetto delle quali sono ammessi alla valutazione
dell’offerta economica solo quei concorrenti che hanno ottenuto il punteggio
minimo previsto nel bando di gara per l’offerta tecnica. Si evidenzia, inoltre,
l’opportunità di procedere alla c.d. "riparametrazione" qualora
nessun concorrente raggiunga il massimo punteggio tecnico previsto nel bando di
gara e che tale operazione sia effettuata prima della verifica di anomalia
(cfr. determinazioni Avcp del 24 novembre 2011, n. 7 e del 10 ottobre 2012, n.
4
Per
quanto attiene alle metodologie per l’aggregazione dei punteggi, come noto,
occorre far riferimento all’Allegato P al Regolamento, che prevede una serie di
metodi per l’individuazione del miglior rapporto qualità/prezzo, tra i quali si
annoverano il metodo AHP, Evamix, TOPSIS e il metodo aggregativo compensatore.
Fermo restando che è facoltà della stazione appaltante scegliere uno dei metodi
indicati nell’Allegato P o uno tra quelli rinvenibili nella letteratura
scientifica, si ritiene che il metodo aggregativo compensatore possa essere il
sistema più adatto in considerazione della semplicità applicativa e della
notevole diffusione presso le stazioni appaltanti. Per approfondimenti circa le
caratteristiche dei vari metodi previsti dall’Allegato P e sull’applicazione
dell’offerta economicamente più vantaggiosa, si rinvia alle determinazioni Avcp
n. 7/2011 e n. 4/2012.
9. La gestione
della fase esecutiva
Un
aspetto spesso problematico dei contratti di manutenzione attiene al controllo
sulla fase esecutiva, soprattutto per quelli che prevedono l’affidamento di
servizi integrati. Al riguardo, con la determinazione del 6 novembre 2013, n.
5, l’Avcp ha già fornito alle stazioni appaltanti delle linee guida in materia.
Oltre
agli aspetti connessi alle procedure di controllo e all’individuazione dei
soggetti incaricati di svolgere tale attività, per i quali si rimanda alla
citata determinazione Avcp n. 5/2013, in questa sede preme ricordare l’estrema
importanza della gestione del contratto e delle connesse attività di verifica
delle prestazioni, sia in corso che al termine del rapporto contrattuale. Tali
verifiche dovrebbero concentrarsi su elementi prestazionali misurabili e non
limitarsi al generico richiamo alla c.d. "regola d’arte". Si
rammenta, infatti, che i controlli e le verifiche volte ad accertare il
regolare svolgimento delle prestazioni in corso di esecuzione del contratto
sono propedeutici alla liquidazione dei corrispettivi per l’aggiudicatario e
allo svincolo progressivo della cauzione definitiva, mentre, invece, quelli
effettuati al termine del contratto sono propedeutici ad una serie di
adempimenti, quali la liquidazione del saldo e l’emissione del certificato di
regolare esecuzione.
Si
sottolinea come tutte le attività di controllo debbano essere strettamente
correlate a quanto espressamente disciplinato nei documenti contrattuali. In
merito, tra i criteri indicati nella determinazione Avcp n. 5/2013, particolare
importanza assumono la qualità del servizio misurata in termini di
aderenza/conformità a tutti gli standard qualitativi/SLA richiesti nel
contratto per ciascun tipo di attività, e l’adeguatezza della reportistica
sulle prestazioni e le attività svolte. Il controllo, infine, deve riguardare
anche il rispetto dei contratti collettivi e della normativa sul lavoro, sulla
sicurezza, e in materia di tracciabilità dei flussi finanziari (cfr. par. 4.1.
della determinazione Avcp n. 5/2013), nonché l’impiego delle
risorse/mezzi/attrezzature e il rispetto delle soluzioni/migliorie dichiarate
dall’aggiudicatario in sede di offerta.
Si
evidenzia, inoltre, che il mancato utilizzo, in sede esecutiva, di strumenti di
controllo del livello qualitativo delle prestazioni fornite dall’aggiudicatario
rende difficoltoso, se non impossibile, valersi della possibilità di escludere
da gare successive gli operatori economici che abbiano svolto precedenti
contratti con negligenza e malafede [art. 38, lettera f), del Codice] e che
l’utilizzo concreto di tale facoltà rappresenta un disincentivo efficace a
scoraggiare la presentazione di offerte contenenti ribassi eccessivi e/o
livelli qualitativi concretamente insostenibili.
Un
ulteriore aspetto correlato alla corretta esecuzione del contratto riguarda
l’operatività del sistema di premi e penali previsto dal Regolamento,
funzionale alla predisposizione di adeguati incentivi al corretto svolgimento
delle prestazioni contrattuali (cfr. art. 145 del Codice e art. 298 del
Regolamento). In merito si rileva che la qualità/correttezza della prestazione
non sempre viene garantita dalla struttura dei contratti, avuto riguardo al
fatto che è spesso presente un rischio di moral hazard, cioè di comportamenti
opportunistici da parte del contraente, tesi a ridurre il livello qualitativo
delle prestazioni al di sotto degli standard pattuiti; in tali casi,
l’applicazione delle penali in corrispondenza dell’accertamento dei singoli
inadempimenti, può rappresentare un valido disincentivo. In merito ai criteri
di misurazione delle prestazioni (SLA), infine, occorre, sottolineare come a
ciascun parametro debba corrispondere, oltre alla misurazione, un effetto sanzione/incentivo
dove i valori contrattuali siano mancati/migliorati, ivi compresi quelli
diversi dal ritardato adempimento.
Altro
aspetto importante da ricordare, al fine di evitare disguidi e controversie con
l’affidatario, è che la stazione appaltante effettui i pagamenti nei termini
previsti dalla legge. I ritardati pagamenti, oltre ad essere in contrasto con
le disposizioni normative in materia, possono creare difficoltà finanziarie
(soprattutto per le imprese di minori dimensioni) se non addirittura crisi di
liquidità, in fase di svolgimento del contratto e disincentivare la
partecipazione alle gare, con un danno in termini di minore concorrenza o di
gare deserte.
Indicazioni
operative sulla fase esecutiva
Alla
luce delle considerazioni svolte, è necessario che nel capitolato tecnico siano
esplicitate:
-
le modalità di misurazione dei livelli di qualità dei servizi previsti nel
capitolato stesso e offerti da parte dal concorrente;
-
le sanzioni (penali, risoluzione, etc.) o i premi previsti per ciascun caso di
inadempimento o di miglioramento dei livelli di performance previsti (SLA, KPI,
ecc.);
-
termini di pagamento previsti dalla normativa.
-----
Note
(1)
Tale orientamento trova continuità anche nel testo della nuova direttiva
2014/24/UE (nel seguito, "direttiva") nella quale, anche in relazione
alla gestione degli immobili, il considerando 8 prevede che «un appalto
dovrebbe essere considerato appalto pubblico di lavori solo se il suo oggetto
riguarda specificamente l’esecuzione delle attività di cui all’allegato II,
anche se l’appalto può riguardare la fornitura di altri servizi necessari per
l’esecuzione delle suddette attività. Gli appalti pubblici di servizi, in particolare
nel settore dei servizi di gestione immobiliare, possono in talune circostanze
comprendere dei lavori. Tuttavia, se tali lavori sono accessori rispetto
all’oggetto principale dell’appalto e costituiscono quindi solo una conseguenza
eventuale o un complemento del medesimo, il fatto che detti lavori facciano
parte dell’appalto non può giustificare la qualifica di appalto pubblico di
lavori per l’appalto pubblico di servizi».
(2)
Secondo l’allegato A del Regolamento, per citare alcuni esempi, la manutenzione
degli impianti idrici o elettrici rientra nell’ambito delle lavorazioni
previste, rispettivamente, nelle categorie OS3 (impianti idrico-sanitario,
cucine, lavanderie) e OS28 (impianti termici e di condizionamento). Come per
tante altre tipologie di impianti o opere, quindi, il legislatore considera un
"lavoro" non solo la realizzazione, ma anche la manutenzione,
qualsiasi sia il loro grado di importanza.
(3)
Ai fini della distinzione tra lavori e servizi si ritiene ormai superato il
criterio del carattere ordinario o straordinario dell’intervento applicato
prima della legge Merloni, attribuendo l’attuale ordinamento un significato
unitario al concetto di «manutenzione» (cfr., parere di precontenzioso Avcp del
19 ottobre 2006, n. 76), rafforzato proprio dalla definizione fornita dal
citato art. 3 del Regolamento.
(4)
Si pensi, ad esempio, ai tempi di sospensione dell’utilizzo del bene
intercorrenti tra la rottura, l’attivazione e conclusione della procedura di
individuazione del soggetto "riparatore" e l’esecuzione della
riparazione stessa ovvero all’incertezza circa la responsabilità di eventuali
guasti e/o mancati interventi dovuta alla sovrapposizione o al frequente
avvicendarsi dei contraenti.
(5)
Si evidenzia la necessità che nella verifica della progettazione di cui agli
artt. 112 del Codice e 49 e ss. del Regolamento e nella successiva validazione
da parte del RUP si presti particolare attenzione anche agli aspetti connessi
alla manutenibilità dell’opera [art. 45, comma 2, lett. a), «completezza della
progettazione», e lett. i) «manutenibilità dell’opera, ove richiesto» del
Regolamento].
(6)
Cfr. decreto ministeriale 22 gennaio 2008, n. 37 «Regolamento recante il
riordino delle disposizioni in materia di attività di installazione degli
impianti all’interno degli edifici» per la definizione di impianti tecnologici.
(7)
L’esempio proposto rappresenta un archivio/database organizzato in tabelle
concatenate, ciascuna delle quali contiene una serie di informazioni da
incrociarsi con quelle contenute nelle altre tabelle, riferito ad un complesso
universitario con due corpi di fabbrica.
(8)
Nell’esempio proposto, si indicano gli "elementi" presenti in ciascun
edificio, quali la tipologia di locali e ambienti - scale, magazzini, archivi,
reception, ecc. -, la tipologia impianti - elettrici, termici, sanitari, ecc.
-, le tipologie superfici e infissi - pavimenti di tipo "A",
"B", ecc., finestre di tipo "A", "B", ecc., e le
relative consistenze (n., mq, ecc.).
(9)
A titolo esemplificativo, nella sezione opere edili e murarie viene fornita una
descrizione di che cosa si intende per pavimenti di tipo "A",
"B" ovvero di infissi di tipo "X" o "Y" ecc., e
così per tutte le tipologie di impianti/strutture indicate nell’allegato 1.
(10)
Ad esempio, viene descritto cosa si intende per attività di
tinteggiatura/rifacimento per le varie tipologie di pareti, per rispristino
della funzionalità ovvero sostituzione lampade con riferimento ai corpi
illuminanti, per attività di conduzione con riferimento agli impianti termici;
ecc..
(11)
Con riferimento alla manutenzione dei climatizzatori, ad esempio, sono indicati
il numero degli apparecchi presenti nell’aula, le attività di controllo da
eseguire (es. verifica a vista), le attività di conduzione (es. regolazione
temperatura) e la frequenza delle stesse (es. mensile).
(12)
Sulle problematiche connesse all’affidamento in un unico lotto di servizi
altamente specializzati si veda la deliberazione Avcp del 7 luglio 2010, n. 39.
(13)
In questa direzione muove anche il legislatore comunitario che al considerando
79 della nuova direttiva si spinge anche oltre laddove prevede la possibilità
di porre un limite al numero di lotti sui quali i concorrenti possono
presentare offerta.
(14)
In tali casi, si pone anche il problema di quali lotti assegnare a ciascun
concorrente risultato primo in graduatoria su un numero di lotti superiore a
quello assegnabile. Sul punto, si veda la deliberazione dell’Avcp del 25
Febbraio 2010, n. 10, che illustra alcuni possibili metodi e i connessi
vantaggi e svantaggi.
(15)
Nello specifico, tale motivazione potrebbe riferirsi, a titolo esemplificativo,
alla complessità del servizio da svolgere in relazione alla dislocazione
territoriale degli edifici nei quali occorre svolgere le attività di
manutenzione o alla delicatezza della prestazione, con riferimento alla
specificità delle strutture destinatarie del servizio, quali, ad esempio,
quelle sanitarie.
(16)
Sul punto si veda Cons. St., sez. III 10 dicembre 2013, n. 5917 e Cons.St.,
sez. V, 28 febbraio 2012, n. 1153.
(17)
In questo senso si esprime il Consiglio di Stato (Cons. St., sez.V, 30 maggio
2007, n. 2765) in relazione ad un appalto per la manutenzione e gestione del
servizio cimiteriale, laddove ha ritenuto legittimo il bando nel quale non era
stata richiesta la qualificazione SOA in relazione ai lavori accessori
consistenti nello scavo e apertura dei loculi sul presupposto che la relativa
capacità era stata richiesta facendo ricorso al requisito di cui all’art. 42
del Codice riferito alla prestazione, nel triennio precedente di servizi
analoghi. In merito, la citata sentenza afferma che "l’obbligo di
qualificazione cade quando dall’esame del carattere prevalente o accessorio
delle varie prestazioni si possa ragionevolmente desumere che la garanzia delle
attestazioni SOA non rappresenta una condizione indispensabile ai fini del
corretto svolgimento del servizio, di talché il percorso logico seguito per
stabilire quale prestazione sia accessoria individua anche i requisiti
necessari per partecipare alla gara. Sulla scia delle tradizionali direttive e
della consolidata giurisprudenza comunitaria, il Codice dei contratti ha
demandato la qualificazione del fornitori e prestatori di servizi ad un elenco
delle diverse referenze che l’amministrazione aggiudicatrice può scegliere di
richiedere per ottenere la dimostrazione dei requisiti minimi di capacità
tecnica e professionale da parte degli operatori economici (art. 42), così
definitivamente abdicando alla rigidità del sistema di qualificazione degli
esecutori di lavori pubblici, articolato in rapporto alle tipologie e
all’importo dei lavori stessi, attuato dagli organismi di diritto privato di
attestazione autorizzati secondo categorie di opere generali e specializzate
(art. 40). Negli appalti misti, la scelta fra l’uno o l’altro dei sistemi di
qualificazione è pertanto condizionata dal nucleo principale delle attività
dell’appalto, la cui esecuzione deve essere sorretta da adeguate garanzie di
affidabilità».
(18)
Ciò al fine di tenere distinte attività aventi natura periodico-continuativa (i
servizi), la cui remunerazione avviene mediante un canone, e quelle di
carattere puntuale (la mera esecuzione lavori) che invece si remunerano in base
ad un computo metrico-estimativo.
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