Pubblico Impiego: chiarimenti sul prepensionamento

Nella Circolare Funzione Pubblica n.4 del 28 aprile 2014 sono stati forniti gli indirizzi operativi sulla possibilità per la Pubblica Amministrazione di ricorrere ad alcuni strumenti finalizzati ad una migliore allocazione del personale, con la definizione, in particolare, dei limiti entro i quali ammettere il ricorso al c.d. “prepensionamento” per l’assorbimento delle eccedenze di personale, conseguenti alla riduzione delle dotazioni organiche, ovvero alla redazione di piani di ristrutturazione per ragioni funzionali o finanziarie, finalizzate alla diminuzione della  spesa per i dipendenti.

Nella premessa, la Circolare ha chiarito  che, in nessun caso,   il prepensionamento potrà essere  utilizzato come strumento per eludere il regime pensionistico introdotto dall'articolo 24 del Decreto Legge n.201 del 6 dicembre 2011 (1).

Definizioni

 Si intende per:

 a)    Soprannumerarietà -  Situazione in cui il personale complessivamente in servizio supera la dotazione organica in tutte le qualifiche, le categorie o le aree. In tal caso, l'Amministrazione non presenta posti vacanti utili per un'eventuale riconversione del personale o una diversa distribuzione dei posti;

 b)    Eccedenza -  Situazione per cui il personale quantitativamente in servizio  supera la dotazione organica in una o più qualifiche, categorie, aree o profili professionali di riferimento. Tale situazione si differenzia dalla soprannumerarietà, in quanto la disponibilità di posti in altri profili della stessa area o categoria, ove ricorrano le condizioni, potrebbe consentire la riconversione del personale;

 c)    Esubero -  Individuazione nominativa del personale in sovrannumero o eccedente. Il personale in esubero, ove ne ricorrano le condizioni, è quello da porre in prepensionamento,  o da mettere in disponibilità (2).

d)    Prepensionamento - Risoluzione unilaterale del rapporto di lavoro del personale in soprannumero o eccedente, individuato in esubero, per il quale, fino al 31 dicembre 2016, è prevista l'ultrattività delle disposizioni relative ai requisiti di accesso al trattamento pensionistico e alle decorrenze di tale trattamento previgenti rispetto alla riforma prevista dall'articolo 24 del D.L. n. 201/2011.

Le cause della soprannumerarietà o dell’eccedenza di personale

Le situazioni di soprannumerarietà o di eccedenza di personale possono derivare da:

1)              Riduzione delle dotazioni organiche delle amministrazioni centrali disposta dall'articolo 2 del D.L. n.95 del  6 luglio 2012 (3);

2)              Ragioni funzionali, conseguenza degli interventi indicati nel successivo paragrafo 4;

3)              Ragioni finanziarie riferite a situazioni di squilibrio finanziario rilevate dal collegio dei revisori, dalla Corte dei conti, dall’ amministrazione vigilante o descritte da specifiche disposizioni normative;

4)              Piani di ristrutturazione decisi dalle Amministrazioni Pubbliche seguendo la procedura di ricognizione del fabbisogno derivante dal combinato disposto dell'articolo 6 e dell'articolo 33 del D.Lgs. n. 165/2001. Per quanto riguarda, in particolare, gli Enti Locali le situazioni in esame possono derivare dalla volontà dell'Ente di rientrare in un più virtuoso rapporto tra spesa di personale e spesa corrente (4).

Per la gestione delle situazioni sopra riportate, dovrà essere applicato il combinato disposto dell'articolo 33 del D.Lgs. n.165/2001 e dell'articolo 2, comma 11, del D.L n.95/2012.

In assenza di specifiche previsioni di legge, lo strumento in esame non potrà però essere utilizzato da altri organismi di diritto pubblico o dalle società partecipate da Amministrazioni Pubbliche.

La revisione del fabbisogno di personale

La revisione del fabbisogno di personale, conseguente all'attuazione di misure di razionalizzazione degli assetti organizzativi e dei procedimenti amministrativi, è una misura straordinaria e ulteriore rispetto alla ricognizione annuale ordinariamente prevista, i cui principi sono comunque applicabili anche in presenza di processi speciali di ristrutturazione.

L'obbligo, imposto agli organi di vertice delle Amministrazioni Pubbliche, di adottare la programmazione triennale del fabbisogno di personale, è previsto dall'articolo 39, comma 1, della Legge n.449 del  27 dicembre 1997, ribadito dall'articolo 6 del D.Lgs. n.165/2001.

La programmazione triennale del fabbisogno e la ricognizione annuale sono finalizzate a garantire la funzionalità e l'ottimizzazione delle risorse, nell'ottica del miglior funzionamento dei servizi compatibile con le disponibilità finanziarie e di bilancio, nonché nel rispetto dei vincoli previsti dalla normativa vigente in materia di dotazioni organiche, spesa di personale, regime delle assunzioni e mobilità obbligatoria e volontaria.

Il documento di programmazione triennale del fabbisogno di personale e i suoi aggiornamenti debbono essere elaborati su proposta dei competenti dirigenti, che individueranno i profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti istituzionali delle strutture cui sono preposti (5).

Per gli atti organizzativi privi di ripercussioni sui rapporti di lavoro non è richiesta motivazione, ma dovranno comunque essere ispirati ai principi della razionalità, di efficienza, economicità, trasparenza e imparzialità, indispensabili per una corretta pianificazione delle politiche di personale e di reclutamento di risorse.

Gli atti di organizzazione, frutto di scelte strategiche non derivanti direttamente dalla legge, dovranno invece essere adeguatamente motivati nel caso in cui si riflettano sui rapporti di lavoro.

Anche per questa ragione, il citato articolo 6 del D.Lgs. n.165/2001 prevede che "nei casi in cui processi di riorganizzazione degli uffici comportano l'individuazione di esuberi o l'avvio di processi di mobilità, al fine di assicurare obiettività e trasparenza, le pubbliche amministrazioni sono tenute a darne informazione alle organizzazioni sindacali rappresentative del settore interessato e ad avviare con le stesse un esame sui criteri per l'individuazione degli esuberi o sulle modalità per i processi di mobilità. Decorsi trenta giorni dall'avvio dell'esame, in assenza dell'individuazione di criteri e modalità condivisi, la pubblica amministrazione procede alla dichiarazione di esubero e alla messa in mobilità. (…) Ai fini della mobilità collettiva le amministrazioni effettuano annualmente rilevazioni delle eccedenze di personale su base territoriale per categoria o area, qualifica e profilo professionale".

Procedure da seguire in caso di soprannumero o di eccedenza di personale

Nel caso in cui si verifichino situazioni di sovrannumero o eccedenze di personale, le Pubbliche Amministrazioni dovranno seguire le procedute definite dall'articolo 33 del D.Lgs. n.165/2001 e dall'articolo 2, comma 11, del D.L. n.95/2012.

La normativa di riferimento (6), impone al dirigente responsabile di informare preventivamente le Rappresentanze Unitarie del personale e le Organizzazioni Sindacali firmatarie del Contratto Collettivo Nazionale del comparto o area.

Sempre in relazione agli adempimenti di natura sindacale, al fine di assicurare obiettività e trasparenza, nei casi in cui i processi di riorganizzazione degli uffici comportino l'individuazione di esuberi o l'avvio di processi di mobilità,  le Pubbliche Amministrazioni sono tenute a darne informazione alle Organizzazioni Sindacali rappresentative del settore interessato e ad avviare con le stesse un esame sui criteri per l'individuazione degli esuberi o sulle modalità per avviare i processi di mobilità.

Decorsi trenta giorni dall'avvio dell'esame, in assenza dell'individuazione di criteri e modalità condivisi, la Pubblica Amministrazione potrà procedere alla dichiarazione di esubero e alla messa in mobilità (7).

Il comma 5 dell'articolo 33 del D.Lgs. n.165/2001 dispone che l'amministrazione dovrà applicare l'articolo 72, comma 11, del D.L n.112 del  25 giugno 2008 (8).

In subordine, l’amministrazione dovrà verificare la ricollocazione totale o parziale del personale in situazione di soprannumero o di eccedenza,  anche mediante il ricorso a forme flessibili di gestione del tempo di lavoro o a contratti di solidarietà.

Previo specifico accordo, è inoltre possibile effettuare la ricollocazione presso altre amministrazioni all’interno della stessa Regione (9).

I Contratti Collettivi Nazionali potranno comunque stabilire criteri generali e procedure per consentire il passaggio diretto ad altre amministrazioni anche al di fuori del territorio regionale.

Nel caso in cui l'amministrazione, in base all'ordine di priorità (10), ritenga di ricorrere alle misure del prepensionamento,  dovrà effettuare una ricognizione delle posizioni dei  lavoratori che potrebbero risultare in possesso dei requisiti anagrafici e contributivi applicati prima dell'entrata in vigore del D.L. n.201/2011 o che li possano conseguire in tempo utile per maturare la decorrenza del trattamento medesimo entro il 31 dicembre 2016.

Rispetto a tali posizioni, l'amministrazione, dovrà chiedere all'INPS la certificazione del diritto a pensione e della relativa decorrenza.

In proposito, l'Istituto Previdenziale dovrà rilasciare le dette certificazioni entro trenta giorni dall'invio degli  elenchi del personale da parte delle Amministrazioni che abbiano deciso di ricorrere alla misura del prepensionamento, assicurando altresì di provvedere, nello stesso termine, a richiedere agli Enti la certificazione dei periodi mancanti qualora la posizione assicurativa risultasse incompleta.

Solo dopo aver acquisito siffatta certificazione, nei limiti del soprannumero, l'amministrazione potrà procedere alla risoluzione unilaterale dei rapporti di lavoro dei dipendenti in possesso dei requisiti di legge (11).

Senza necessità di motivazione, trova applicazione anche l'articolo 72, comma 11, del D.L.  n.112/2008, che prevede la risoluzione unilaterale del rapporto di lavoro del personale dipendente a decorrere dal raggiungimento dei requisiti contributivi (12).

La tempistica di assorbimento delle eccedenze dovrà essere necessariamente fissata preventivamente e motivatamente. Dalla tempistica definita potrebbe rivelarsi sufficiente il ricorso al pensionamento ordinario che dovrà sempre essere preferito rispetto allo strumento del prepensionamento.

Le posizioni dichiarate eccedentarie non potranno essere ripristinate nella dotazione organica di ciascuna amministrazione (13).

Inoltre, le cessazioni disposte per prepensionamento, limitatamente al periodo di tempo necessario al raggiungimento dei requisiti previsti dall'articolo 24 del D.L. n.201/2011, non possono essere calcolate come risparmio utile per definire l'ammontare delle disponibilità finanziarie da destinare alle assunzioni o il numero delle unità sostituibili in relazione alle limitazioni del turn over (14).

Trascorsi novanta giorni dalla informativa inoltrata alle Organizzazioni Sindacali, l'amministrazione che non assorbe le eccedenze con il pensionamento ordinario o con il prepensionamento o con le altre modalità previste dall'articolo 33 del D.Lgs. n.165/2001 potrà collocare in disponibilità il personale.

Dalla data di collocamento in disponibilità restano sospese tutte le obbligazioni inerenti al rapporto di lavoro e il lavoratore avrà diritto ad un'indennità pari all'80 per cento dello stipendio e dell'indennità integrativa speciale, con esclusione di qualsiasi altro emolumento retributivo comunque denominato, per la durata massima di ventiquattro mesi (15).

I periodi di godimento dell'indennità saranno riconosciuti ai fini della determinazione dei requisiti di accesso alla pensione e della misura della stessa e daranno luogo all’erogazione dell'assegno per il nucleo familiare.

Allo scadere dei 24 mesi, il rapporto di lavoro sarà considerato definitivamente cessato.

Vincoli da rispettare in caso di ricorso al prepensionamento

Fino al 31 dicembre 2016, l’applicazione dell'articolo 2, comma 11, del decreto-legge n. 95 del 2012 è condizionata ai seguenti vincoli per la salvaguardia degli equilibri di finanza pubblica:

-         Le amministrazioni che dichiarano eccedenza di personale non possono ripristinare i posti soppressi nella dotazione organica. Dalla riduzione di quest'ultima deve scaturire una diminuzione strutturale della spesa di personale;

-         I prepensionamenti non possono essere conteggiati nell'immediato come risparmi utili ai fini del calcolo del budget da destinare a eventuali assunzioni;

-         Non sono consentite assunzioni, né di vincitori di concorso né di idonei, finché non è riassorbito il personale eccedentario nelle aree/categorie nelle quali è dichiarata l'eccedenza e non si sono create ulteriori vacanze in relazione al pensionamento ordinario.

In conclusione, le limitazioni ed i vincoli sopra illustrati, assicurano che le misure di prepensionamento non si ripercuotano negativamente sugli equilibri della finanza pubblica complessivamente intesa, ma anzi consentano dei risparmi. Ciò richiede che le amministrazioni pubbliche utilizzino correttamente questo strumento, realizzando riduzioni strutturali della spesa del personale, che potranno essere garantite e certificate solo dalla coerenza delle scelte operate dall'amministrazione anche nel medio periodo.

Sarà cura del collegio dei revisori, della Corte dei conti o dell’amministrazione vigilante, verificare che la misura adottata realizzi gli obiettivi predetti, favorendo anche un riequilibrio del bilancio della stessa amministrazione.

A tal scopo, le amministrazioni dovranno fornire ai suddetti organi di controllo informazioni complete sulle misure adottate, che dovranno essere accompagnate da una certificazione di conformità ai vincoli previsti dalla normativa vigente e agli obiettivi di riduzione di spesa perseguiti, come illustrati nella presente circolare.

La predetta certificazione, sottoscritta dal vertice amministrativo o dal dirigente responsabile in ragione dell'assetto organizzativo dell'ente, dovrà accompagnare la documentazione inoltrata all'Inps per la liquidazione dei prepensionamenti.

Le sedi territoriali dell'Inps, anche sulla base della predetta certificazione di conformità delle delibere di prepensionamento, procederanno quindi alla liquidazione dei trattamenti pensionistici, inoltrandone contestuale comunicazione alla Direzione centrale Previdenza/Pensioni.

                                                                                                

Valerio Pollastrini

 

(1)   - Convertito, con modificazioni, dalla Legge n.214 del 22 dicembre 2011;

(2)   - Ai sensi dell'articolo 33 del D.L n.165 del 30 marzo 2001;

(3)   – Convertito, con modificazioni, dalla Legge n.135 del 7 agosto 2012,

(4)   - Ai sensi dell'articolo 76, comma 7, del D.L. n.112/2008, convertito dalla Legge n.133/2008, le Regioni e gli Enti locali dovrebbero avere un'incidenza delle spese di personale pari o inferiore al 50 per cento delle spese correnti;

(5)   – Ai sensi del comma 4-bis dell’articolo 6 del D.Lgs. n.165/2001;

(6)   – Comma 4 dell'articolo 33 del D.Lgs. n.165/2001;

(7)   - Ai sensi dell'articolo 6 del D.Lgs. n.165/2001, così come modificato dall'articolo 2, comma 18, lettere a) e b), del D.L. n.95/2012;

(8)   - Convertito, con modificazioni, dalla Legge n.133 del 6 agosto 2008;

(9)   - Tenuto anche conto di quanto previsto dall'articolo 1, comma 29, del D.L. n.138 del  13 agosto 2011, convertito, con modificazioni, dalla Legge n.148 del  14 settembre 2011, nonché del comma 6;

(10)                      - Definito dall'articolo 2, comma 11, del D.L. n.95/2012,

(11)                      - Indicati nell’articolo 2, comma 6, del D.L. n.101/2013;

(12)                      - Di cui all'articolo 24, comma 20, del D.L. n.201/2011;

(13)                      – Come disposto dall’art.2, comma 3, del D.L. n.101/2013;

(14)                      – Ai sensi dell’art.14, comma 7, del D.L. n.95 del 6 luglio 2012;

(15)                      – Come previsto dall'articolo 33, comma 8, del D.Lgs. n.165/2001;